서울시건축심의기준폐지
2BA-0501-011310
2005. 7. 4.
2BA-0501-011310
【신 청 인】 조○○ 외
【피신청인】 ○○특별시장
【결정사항】
○○특별시장이 2002. 4. 24. 신설한 “소규모필지합동개발도로용폐심의기준”을 페지하는 것이 타당한 지의 여부
【결정요지】
헌법 제37조에 의하면 국민의 자유와 권리는 헌법에 열거되지 아니한 이유로 경시되지 아니하고 국가안전보장․질서유지 또는 공공복리를 위하여 필요한 경우에 한하여 법률로써 제한할 수 있다고 규정되어 있고, 헌법 제75조에 의하면 대통령은 법률에서 구체적으로 범위를 정하여 위임받은 사항과 법률을 집행하기 위하여 필요한 사항에 관하여 대통령령을 발할 수 있다고 규정되어 있으며, 지방자치법 제15조에는 “지방자치단체는 법령의 범위안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있는데 같은법 제16조에는 “지방자치단체의 장은 법령 또는 조례가 위임한 범위안에서 그 권한에 속하는 사무에 관하여 규칙을 제정할 수 있다”라고 규정되어 있는 것으로 보아, 헌법은 법치주의를 기본이념으로 법률유보원칙을 명확히 규정하고 있고, 행정작용이 행해짐에 있어서는 국회가 제정한 법률이나 법률의 위임에 의한 법규명령 등 법적 근거가 요구되는 것이므로 피신청인이 이 건축물의 규모를 다시 제한하기 위해 어떠한 법률 또는 법규명령에 의하여 위임받은 바 없이 행정규칙에 불과한 이 심의기준을 신설하여 법정 용적률을 제한하는 것은 법률유보원칙에 위배되므로 폐지하는 것이 바람직하다.
【참조법령】
헌법 제37조, 제75조, 지방자치법 제15조, 제16조
【주 문】
피신청인은 2002. 4. 24. 신설한 “소규모필지 합동개발 도로용폐 심의기준”을 폐지할 것을 제도개선권고한다.
【신청취지】
주문과 같다.
【이 유】
1. 사실관계
가. 위 회사는 이 대지에 이 건축물을 건축하기 위하여 피신청인에게 건축심의를 신청하였는 바, 피신청인은 2002. 4. 10. 건축계획심의시 “도로폐도에 따른 심의기준를 재정리할 필요가 있음”이라는 취지로 심의를 유보하고, 2002. 4. 24. 이 심의기준을 신설하였으며, 2002. 6. 5. 제5차 건축계획심의시에는 조건부 동의를 하였으나, 2004. 7. 30. 위 회사의 부도로 약 3천여명의 계약자 피해가 속출함에 따라 법원에서 법정관리를 결정하였다.
나. 이에 신청인들은 위 회사의 계약자협의회를 구성하여 법정관리인의 사업수지 분석결과에 따라 약 682억원의 추가경비를 부담하는 등 사업을 정상화시키고자 노력하면서 추가경비 부담을 경감하고자 2004. 11. 26. 이 건축물의 용적률․층수를 조정(용적률은 577.92%에서 636.03%로, 층수는 7/14층을 7/16층으로 변경)하여 건축계획변경 심의신청을 하였다.
다. 피신청인은 신청인들의 위 변경내용이 이 심의기준에 의한 허용 용적률을 초과한다는 이유로 2004. 12. 17. 1차 및 2005. 1. 14. 2차 심의를 유보하고, 2005. 1. 21.에는 2002. 6. 5.에 있었던 위 제5차 건축허가의 결정내용대로 건축허가하였다. 2005. 2. 18. 건축계획변경에 따른 피신청인의 3차 심의가 있었는데 이 심의기준에 의한 허용 용적률을 초과한다는 이유로 반려되었다.
라. 이 심의기준은 2002년 4월에 위 회사 건축계획 심의시 최초 적용되었고, 2002년 6월 주변 인근에 있는 광미산업 주상복합건축물 건축계획 심의시 적용되었으며, 2004년 9월 주변 인근의 패션TV 건축계획 심의시 적용되었다.
2. 당사자의 주장
가. 신청인
신청인들은 서울 ○○구 ○○로 18-221 외 27필지(이하 “이 대지”라 한다)에 상가건물(이하 “이 건축물”이라 한다) 건축허가를 신청한 주식회사○○○시티 계약자협의회의 일원으로서, 위 회사의 부도로 계약자 약 3천명의 피해가 발생하여 법정관리에 들어가고 법정관리인의 사업수지 분석결과 사업의 정상화를 위하여 기존 계약자들에게 약 682억원의 추가경비 부담이 발생되자, 이를 경감하기 위하여 당초 건축허가신청시보다 용적률을 상향하여 건축계획변경심의신청을 하였으나 건축심의시 ○○특별시가 2002. 4. 24. 신설한 “소규모필지 합동개발 도로용폐 심의기준”(이하 “이 심의기준”이라 한다)을 적용하여 법정용적률을 제한한 것은 부당하니 이 심의기준을 폐지하여 달라.
나. 피신청인
이 심의기준은 일반지역에서 폐도한 후 과도한 합필개발로 문제가 날로 심각해지는 상황에서 계획적인 개발을 유도하기 위하여 도심재개발구역이나 지구단위계획구역에 적용되는 도시관리기법에 따라 건축심의위원회의 심도 있는 토의를 거쳐 마련한 것으로, 위 회사의 경우 계획부지내 도로의 용폐없이 소필지를 개발하는 경우 최대용적률은 527%이나 이 심의기준에 의하여 577.92%까지 개발 가능하여 연면적 약 7천제곱미터 추가개발이 가능한 점을 고려하면 향후 도로용폐를 전제로 용적률까지 완화하도록 한 이 심의기준은 과도한 규제라기보다는 민원인의 사업의 편의를 고려한 것으로 민원의 대상이 될 수 없고, 이 심의기준의 보완 여부는 도시관리적 측면(건축의 공공성 측면)과 신청인의 사업추진의 어려움(개발이익의 사유화 측면)을 고려하여 심의기준 보완에 대한 사회적인 공감대가 형성되는 등 충분한 검토를 거쳐 신중히 진행되어야 할 사항이며, 심의기준 변경은 특혜시비의 우려가 있을 수 있고 행정의 일관성․신뢰성 측면에서도 바람직하지 않아 이 심의기준을 변경하기는 어렵다.
다. 이해관계인(○○부장관)
(1) 건축법 제4조의 규정에 의하면 건설교통부장관과 시․도지사 및 시장 등은 건축법 및 건축조례의 시행에 관한 중요사항을 조사․심의하기 위하여 각각 건축위원회를 두도록 하고 있는바, 건축위원회는 심의기관이고(건축 58070-53, 1996. 1. 9.), 자문기관으로서 심의를 함에 있어서는 각 법령이 규정하고 있는 법령의 범위 안에서 심의를 하여야 하는 것이며, 위원들의 자의적 판단에 따라 이를 결정할 수는 없는 것이다(건축 58070-2506, 1995. 6. 16.).
(2) 건설교통부에서는 각 시․도에 대하여 건축위원회에서 다중이용건축물의 구조안전․피난 및 소방에 관한 사항을 심의하도록 하고, 심의과정에서 법령에 근거하지 않은 사항을 심의하지 못하도록 운영 관리에 철저를 기하도록 지시한바 있고(2004. 10. 13, 건축과-5204), 이 심의기준은 법적 근거가 없어 절대적인 기준이 될 수 없으므로 신청인들의 주장을 객관적으로 검토하고 당해 건축공사의 사업성과 도시계획적인 측면을 종합적으로 고려하여 다수민원이 해소될 수 있도록 대책을 강구하여야 할 것이다.
3. 판 단
가. 건축법 제2조제1항제1호에는 “이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다. 1. ‘대지’라 함은 지적법에 의하여 각 필지로 구획된 토지를 말한다. 다만, 대통령령이 정하는 토지에 대하여는 2이상의 필지를 하나의 대지로 하거나 1이상의 필지의 일부를 하나의 대지로 할 수 있다”라고 규정되어 있고, 같은법 제48조에는 “대지면적에 대한 연면적 (대지에 2 이상의 건축물이 있는 경우에는 이들 연면적의 합계로 한다)의 비율(이하 “용적률”이라 한다)의 최대한도는 국토의계획및이용에관한법률 제78조의 규정에 의한 용적률의 기준에 의한다. 다만, 이 법에서 그 기준을 완화 또는 강화하여 적용하도록 규정한 경우에는 그에 의한다”라고 규정되어 있으며, 같은법 제4조제1항에는 “건설교통부장관, 시․도지사 및 시장․군수․구청장은 이 법 및 조례의 시행에 관한 중요사항을 조사․심의하기 위하여 각각 건축위원회를 두어야 한다”라고 규정되어 있고, 같은법시행령 제113조제1항제1호에는 “법 제67조제1항의 규정에 의하여 다음 각호의 1에 해당하는 건축물의 대지에는 공개공지 또는 공개공간을 확보하여야 한다. 1. 연면적의 합계가 5천제곱미터이상인 문화 및 집회시설, 판매 및 영업시설(농수산물유통및가격안정에관한법률 제2조의 규정에 의한 농수산물유통시설을 제외한다), 업무시설, 숙박시설”이라고 규정되어 있으며, 같은조 제2항에는 “제1항의 규정에 의한 공개공지 또는 공개공간의 면적은 대지면적의 10퍼센트 이하의 범위안에서 건축조례로 정한다”라고 규정되어 있고, 같은조 제4항제1호에는 “법 제67조제2항의 규정에 의하여 공개공지 또는 공개공간을 설치하는 경우로서 법 제48조 및 법 제51조의 규정을 완화하여 적용하고자 하는 경우에는 다음 각호의 범위안에서 건축조례가 정하는 바에 의한다. 1. 법 제48조의 규정에 의한 용적률은 당해 지역에 적용되는 용적률의 1.2배이하”라고 규정되어 있으며, 같은시행령 제5조제4항제3호에는 “법 제4조의 규정에 의하여 다음 각호의 사항을 심의하기 위하여 특별시․광역시․도․시․군 및 구(자치구를 말한다. 이하 같다)에 지방건축위원회를 둔다. 3 다음 각목의 1에 해당하는 건축물(이하 “다중이용건축물”이라 한다)의 구조안전․피난 및 소방에 관한 사항 가. 문화 및 집회시설(전시장 및 동․식물원을 제외한다), 판매 및 영업시설, 의료시설중 종합병원 또는 숙박시설중 관광숙박시설의 용도에 쓰이는 바닥면적의 합계가 5천제곱미터이상인 건축물 나. 16층 이상인 건축물”이라고 규정되어 있고, 같은조 제5항에는 “제4항제3호의 규정에 의한 다중이용건축물중 16층 이상 또는 연면적 3만제곱미터이상인 다중이용건축물의 건축허가에 관한 사항인 경우에는 특별시․광역시 또는 도의 조례가 정하는 바에 의하여 이를 특별시․광역시 또는 도에 설치된 지방건축위원회의 심의사항으로 할 수 있다”라고 규정되어 있으며, 국토의계획및이용에관한법률 제78조제1항에 의하면 상업지역은 1천500퍼센트 이하의 범위안에서 대통령령이 정하는 기준에 따라 특별시․광역시․시 또는 군의 조례로 정한다고 규정되어 있고, 같은 법 시행령 제85조제1항에 의하면 일반상업지역은 300퍼센트 이상 1천300퍼센트 이하의 범위안에서 특별시․광역시․시 또는 군의 도시계획조례가 정하는 비율을 초과하여서는 아니된다고 규정되어 있으며, 같은조 제5항제1호에는 “법 제78조제4항의 규정에 의하여 다음 각호의 지역․지구 또는 구역안에서 건축물을 건축하고자 하는 자가 그 대지의 일부를 공공시설부지로 제공하는 경우에는 당해 건축물에 대한 용적률은 제1항 각호의 규정에 의한 해당 용적률의 200퍼센트 이하의 범위안에서 대지면적의 제공비율에 따라 특별시․광역시․시 또는 군의 도시계획조례가 정하는 비율로 할 수 있다. 1. 상업지역이라고 규정되어 있고, 서울특별시도시계획조례 제55조제1항에 의하면 일반상업지역은 800퍼센트(단, 4대문안은 600퍼센트)의 비율 이하로 한다고 규정되어 있으며, 같은조 제10항에 의하면 영 제85조제5항 각호의 지역․지구 또는 구역안에서 건축물을 건축하고자 하는 자가 그 대지의 일부를 공공시설부지로 제공하는 경우에는 당해 건축물에 대한 용적률은 제1항 내지 제4항의 규정에 의한 해당 용적률의 200퍼센트 이하의 범위안에서 다음의 기준에 의하여 산출되는 비율 이하로 한다. (1+1.3α)×제1항 내지 제4항의 규정에 의한 용적률, 여기서 α란 공공시설부지로 제공한 후의 대지면적 대 공공시설부지로 제공하는 면적의 비율을 말한다고 규정되어 있고, 서울특별시건축조례 제6조제1항제1호에는 영 제5조제4항의 규정에 의한 위원회는 다음 각호와 같이 구분하여 운영한다. 1. 서울특별시건축위원회 심의대상 가. 건축조례의 제정․개정에 관한 사항 나. 허가권자가 시장인 건축물 등에 대한 법 제5조의 규정에 의한 적용의 완화에 관한 사항 다. 국토의계획및이용에관한법률 제30조제3항의 규정에 의한 지구단위계획의 심의 라. 다중이용건축물중 16층이상 또는 연면적 3만제곱미터이상인 건축물의 건축계획(공개공지․조경․토지의 굴착계획 등의 계획을 포함한다.)”이라고 규정되어 있으며, 같은 조례 제22조제1항제2호 나목에는 “공개공지등의 면적은 대지면적(일반인 출입이 부분적으로 제한되는 공항시설 등에 대하여는 그 출입이 제한되는 부분의 면적 제외)에 대한 다음 각목의 비율이상으로 한다. 다만, 영 제31조제2항의 규정에 의하여 지정한 건축선 후퇴부분의 면적은 공개공지등의 면적에 포함하지 아니한다. 나. 연면적 합계가 1만제곱미터이상 3만제곱미터미만：대지면적의 7퍼센트”라고 규정되어 있고, 같은조 제3항제1호에는 영 제113조제4항의 규정에 의한 건축기준의 완화는 다음 각호와 같다. 1. 용적률의 완화 : 다음 산식에 의하여 산출된 용적률 이하, [1＋공개공지등 면적-(공개공지등 설치 의무 면적, 의무대상이 아닌 경우 대지면적의 5퍼센트)/대지면적]×서울특별시도시계획조례 제56조의 규정에 의한 용적률”이라고 규정되어 있으며, 이 심의기준에 의하면 용적률 차등적용을 규정하면서 허용용적률은 (합필개발부지의 최대용적률+기존도로 존치시 각각 부지의 용적률 합계)÷2라고 규정되어 있다.
나. 사안에 대한 검토
⑴ 피신청인은 도심재개발구역이나 지구단위계획구역에서는 지구단위계획 등 도시관리기법을 적용하여 적정 개발밀도를 유도하고 과밀 난개발 문제를 해결하기 위하여 다중이용건축물은 신축 그 자체로 경관, 교통 등 주변지역에 대한 파급효과가 상대적으로 매우 크고 이로 인해 도시의 공간구조가 바뀌는 등 당해 지역의 개발양상에 커다란 영향을 미치고 있어 시 전체의 합리적인 도시관리를 위해 2002. 4. 24. 이 심의기준을 신설하였는 바, 이는 도시의 계획적인 개발을 위한 정책적 조치이고, 실제 이 민원 지역은 교통이 매우 혼잡한 지역으로서 이 지역에 이 심의기준이 아닌 법정 용적률을 적용한다면 신청인들에게 특혜를 주게되는 결과가 될 우려가 있다고 한다.
⑵ 그러나, 헌법 제37조에 의하면 국민의 자유와 권리는 헌법에 열거되지 아니한 이유로 경시되지 아니하고 국가안전보장․질서유지 또는 공공복리를 위하여 필요한 경우에 한하여 법률로써 제한할 수 있다고 규정되어 있고, 헌법 제75조에 의하면 대통령은 법률에서 구체적으로 범위를 정하여 위임받은 사항과 법률을 집행하기 위하여 필요한 사항에 관하여 대통령령을 발할 수 있다고 규정되어 있으며, 지방자치법 제15조에는 “지방자치단체는 법령의 범위안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다. 다만, 주민의 권리제한 또는 의무부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다”라고 규정되어 있고, 같은법 제16조에는 “지방자치단체의 장은 법령 또는 조례가 위임한 범위안에서 그 권한에 속하는 사무에 관하여 규칙을 제정할 수 있다”라고 규정되어 있는 것으로 보아, 헌법은 법치주의를 기본이념으로 법률유보원칙을 명확히 규정하고 있고, 행정작용이 행해짐에 있어서는 국회가 제정한 법률이나 법률의 위임에 의한 법규명령 등 법적 근거가 요구된다 할 것인 바,
(가) 위 서울특별시도시계획조례에 의하면 이 대지에 대한 용적률은 600퍼센트이나 1,524.40㎡의 공개공지를 제공하면 약 657퍼센트까지 완화될 수 있음은 명백하고 이에 피신청인도 이의가 없는 것으로 보인다. 그럼에도 불구하고 피신청인이 이 건축물의 규모를 다시 제한하기 위해 어떠한 법률 또는 법규명령에 의하여 위임받은 바 없이 행정규칙에 불과한 이 심의기준을 신설하여 법정 용적률을 제한하는 것은 법률유보원칙에 위배되는 위법․부당한 행위인 것으로 판단된다.
(나) 건축법시행령 제5조제5항에 의하면 “제4항제3호의 규정에 의한 다중이용건축물중 16층 이상 또는 연면적 3만제곱미터이상인 다중이용건축물의 건축허가에 관한 사항인 경우에는 특별시․광역시 또는 도의 조례가 정하는 바에 의하여 이를 특별시․광역시 또는 도에 설치된 지방건축위원회의 심의사항으로 할 수 있다고 규정되어 있고, 서울특별시건축조례 제6조제1항에 의하면 서울특별시건축위원회의 심의대상이 다중이용건축물 중 16층 이상 또는 연면적 3만제곱미터이상인 건축물의 건축계획(공개공지․조경․토지의 굴착계획 등의 계획을 포함한다)이라고 규정되어 있다 하더라도, 건축법시행령 제5조 제4항 제3호 나목에는 “법 제4조의 규정에 의하여 다음 각호의 사항을 심의하기 위하여 특별시․광역시․도․시․군 및 구에 지방건축위원회를 둔다. 3. 다음 각목의 1에 해당하는 건축물(이하 “다중이용건축물”이라 한다)의 구조안전․피난 및 소방에 관한 사항, 나. 16층이상의 건축물”이라고 규정되어 있으므로, 위와 같이 건축법시행령 제5조제5항 및 서울특별시건축조례 제6조제1항에 이 민원과 같은 16층 이상 또는 연면적 3만제곱미터 이상인 다중이용건축물의 건축허가에 관한 사항인 경우에는 특별시․광역시 또는 도의 조례가 정하는 바에 의하여 특별시․광역시 또는 도에 설치된 지방건축위원회의 심의사항으로 할 수 있도록 규정되어 있다 하더라도 이로 인하여 심의하여야 할 범위가 더 포괄적으로 확대되어 이 민원과 같이 법정 용적률을 더욱 제한할 수 있는 심의권한을 갖는 것은 아니라고 판단된다.
(3) 한편, 피신청인의 주장대로 이 지역이 도시관리기법을 적용할 수 없는 지역이나 불가피하게 용적률을 제한할 필요성에 따라 이 건 심의기준을 근거로 용적률을 제한할 수 밖에 없었다 하더라도 이 심의기준 신설 이후 약 3년이 지난 현재까지 법적 근거(서울특별시도시계획조례 등에 용적률을 제한할 수 있는 근거규정)가 없는 점 등에 비추어 볼 때, 피신청인의 주장은 받아들이기 어려운 것으로 판단된다.
(4) 나아가, 건설교통부도 이 심의기준에 대하여 법률적 근거가 없어 절대적인 기준이 될 수 없다고 해석하고 있는 점을 고려할 때 이 심의기준은 위법․부당한 것으로 판단된다.
4. 결 론
그렇다면, 이 심의기준의 폐지를 구하는 신청인들의 신청은 이유있으므로 민원사무처리에관한법률 제32조제2항의 규정에 의하여 피신청인에게 제도개선권고를 하기로 하여 주문과 같이 의결한다.
2BA-0501-011310
2005. 7. 4.
2BA-0501-011310
【신 청 인】 조○○ 외
【피신청인】 ○○특별시장
【결정사항】
○○특별시장이 2002. 4. 24. 신설한 “소규모필지합동개발도로용폐심의기준”을 페지하는 것이 타당한 지의 여부
【결정요지】
헌법 제37조에 의하면 국민의 자유와 권리는 헌법에 열거되지 아니한 이유로 경시되지 아니하고 국가안전보장․질서유지 또는 공공복리를 위하여 필요한 경우에 한하여 법률로써 제한할 수 있다고 규정되어 있고, 헌법 제75조에 의하면 대통령은 법률에서 구체적으로 범위를 정하여 위임받은 사항과 법률을 집행하기 위하여 필요한 사항에 관하여 대통령령을 발할 수 있다고 규정되어 있으며, 지방자치법 제15조에는 “지방자치단체는 법령의 범위안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있는데 같은법 제16조에는 “지방자치단체의 장은 법령 또는 조례가 위임한 범위안에서 그 권한에 속하는 사무에 관하여 규칙을 제정할 수 있다”라고 규정되어 있는 것으로 보아, 헌법은 법치주의를 기본이념으로 법률유보원칙을 명확히 규정하고 있고, 행정작용이 행해짐에 있어서는 국회가 제정한 법률이나 법률의 위임에 의한 법규명령 등 법적 근거가 요구되는 것이므로 피신청인이 이 건축물의 규모를 다시 제한하기 위해 어떠한 법률 또는 법규명령에 의하여 위임받은 바 없이 행정규칙에 불과한 이 심의기준을 신설하여 법정 용적률을 제한하는 것은 법률유보원칙에 위배되므로 폐지하는 것이 바람직하다.
【참조법령】
헌법 제37조, 제75조, 지방자치법 제15조, 제16조
【주 문】
피신청인은 2002. 4. 24. 신설한 “소규모필지 합동개발 도로용폐 심의기준”을 폐지할 것을 제도개선권고한다.
【신청취지】
주문과 같다.
【이 유】
1. 사실관계
가. 위 회사는 이 대지에 이 건축물을 건축하기 위하여 피신청인에게 건축심의를 신청하였는 바, 피신청인은 2002. 4. 10. 건축계획심의시 “도로폐도에 따른 심의기준를 재정리할 필요가 있음”이라는 취지로 심의를 유보하고, 2002. 4. 24. 이 심의기준을 신설하였으며, 2002. 6. 5. 제5차 건축계획심의시에는 조건부 동의를 하였으나, 2004. 7. 30. 위 회사의 부도로 약 3천여명의 계약자 피해가 속출함에 따라 법원에서 법정관리를 결정하였다.
나. 이에 신청인들은 위 회사의 계약자협의회를 구성하여 법정관리인의 사업수지 분석결과에 따라 약 682억원의 추가경비를 부담하는 등 사업을 정상화시키고자 노력하면서 추가경비 부담을 경감하고자 2004. 11. 26. 이 건축물의 용적률․층수를 조정(용적률은 577.92%에서 636.03%로, 층수는 7/14층을 7/16층으로 변경)하여 건축계획변경 심의신청을 하였다.
다. 피신청인은 신청인들의 위 변경내용이 이 심의기준에 의한 허용 용적률을 초과한다는 이유로 2004. 12. 17. 1차 및 2005. 1. 14. 2차 심의를 유보하고, 2005. 1. 21.에는 2002. 6. 5.에 있었던 위 제5차 건축허가의 결정내용대로 건축허가하였다. 2005. 2. 18. 건축계획변경에 따른 피신청인의 3차 심의가 있었는데 이 심의기준에 의한 허용 용적률을 초과한다는 이유로 반려되었다.
라. 이 심의기준은 2002년 4월에 위 회사 건축계획 심의시 최초 적용되었고, 2002년 6월 주변 인근에 있는 광미산업 주상복합건축물 건축계획 심의시 적용되었으며, 2004년 9월 주변 인근의 패션TV 건축계획 심의시 적용되었다.
2. 당사자의 주장
가. 신청인
신청인들은 서울 ○○구 ○○로 18-221 외 27필지(이하 “이 대지”라 한다)에 상가건물(이하 “이 건축물”이라 한다) 건축허가를 신청한 주식회사○○○시티 계약자협의회의 일원으로서, 위 회사의 부도로 계약자 약 3천명의 피해가 발생하여 법정관리에 들어가고 법정관리인의 사업수지 분석결과 사업의 정상화를 위하여 기존 계약자들에게 약 682억원의 추가경비 부담이 발생되자, 이를 경감하기 위하여 당초 건축허가신청시보다 용적률을 상향하여 건축계획변경심의신청을 하였으나 건축심의시 ○○특별시가 2002. 4. 24. 신설한 “소규모필지 합동개발 도로용폐 심의기준”(이하 “이 심의기준”이라 한다)을 적용하여 법정용적률을 제한한 것은 부당하니 이 심의기준을 폐지하여 달라.
나. 피신청인
이 심의기준은 일반지역에서 폐도한 후 과도한 합필개발로 문제가 날로 심각해지는 상황에서 계획적인 개발을 유도하기 위하여 도심재개발구역이나 지구단위계획구역에 적용되는 도시관리기법에 따라 건축심의위원회의 심도 있는 토의를 거쳐 마련한 것으로, 위 회사의 경우 계획부지내 도로의 용폐없이 소필지를 개발하는 경우 최대용적률은 527%이나 이 심의기준에 의하여 577.92%까지 개발 가능하여 연면적 약 7천제곱미터 추가개발이 가능한 점을 고려하면 향후 도로용폐를 전제로 용적률까지 완화하도록 한 이 심의기준은 과도한 규제라기보다는 민원인의 사업의 편의를 고려한 것으로 민원의 대상이 될 수 없고, 이 심의기준의 보완 여부는 도시관리적 측면(건축의 공공성 측면)과 신청인의 사업추진의 어려움(개발이익의 사유화 측면)을 고려하여 심의기준 보완에 대한 사회적인 공감대가 형성되는 등 충분한 검토를 거쳐 신중히 진행되어야 할 사항이며, 심의기준 변경은 특혜시비의 우려가 있을 수 있고 행정의 일관성․신뢰성 측면에서도 바람직하지 않아 이 심의기준을 변경하기는 어렵다.
다. 이해관계인(○○부장관)
(1) 건축법 제4조의 규정에 의하면 건설교통부장관과 시․도지사 및 시장 등은 건축법 및 건축조례의 시행에 관한 중요사항을 조사․심의하기 위하여 각각 건축위원회를 두도록 하고 있는바, 건축위원회는 심의기관이고(건축 58070-53, 1996. 1. 9.), 자문기관으로서 심의를 함에 있어서는 각 법령이 규정하고 있는 법령의 범위 안에서 심의를 하여야 하는 것이며, 위원들의 자의적 판단에 따라 이를 결정할 수는 없는 것이다(건축 58070-2506, 1995. 6. 16.).
(2) 건설교통부에서는 각 시․도에 대하여 건축위원회에서 다중이용건축물의 구조안전․피난 및 소방에 관한 사항을 심의하도록 하고, 심의과정에서 법령에 근거하지 않은 사항을 심의하지 못하도록 운영 관리에 철저를 기하도록 지시한바 있고(2004. 10. 13, 건축과-5204), 이 심의기준은 법적 근거가 없어 절대적인 기준이 될 수 없으므로 신청인들의 주장을 객관적으로 검토하고 당해 건축공사의 사업성과 도시계획적인 측면을 종합적으로 고려하여 다수민원이 해소될 수 있도록 대책을 강구하여야 할 것이다.
3. 판 단
가. 건축법 제2조제1항제1호에는 “이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다. 1. ‘대지’라 함은 지적법에 의하여 각 필지로 구획된 토지를 말한다. 다만, 대통령령이 정하는 토지에 대하여는 2이상의 필지를 하나의 대지로 하거나 1이상의 필지의 일부를 하나의 대지로 할 수 있다”라고 규정되어 있고, 같은법 제48조에는 “대지면적에 대한 연면적 (대지에 2 이상의 건축물이 있는 경우에는 이들 연면적의 합계로 한다)의 비율(이하 “용적률”이라 한다)의 최대한도는 국토의계획및이용에관한법률 제78조의 규정에 의한 용적률의 기준에 의한다. 다만, 이 법에서 그 기준을 완화 또는 강화하여 적용하도록 규정한 경우에는 그에 의한다”라고 규정되어 있으며, 같은법 제4조제1항에는 “건설교통부장관, 시․도지사 및 시장․군수․구청장은 이 법 및 조례의 시행에 관한 중요사항을 조사․심의하기 위하여 각각 건축위원회를 두어야 한다”라고 규정되어 있고, 같은법시행령 제113조제1항제1호에는 “법 제67조제1항의 규정에 의하여 다음 각호의 1에 해당하는 건축물의 대지에는 공개공지 또는 공개공간을 확보하여야 한다. 1. 연면적의 합계가 5천제곱미터이상인 문화 및 집회시설, 판매 및 영업시설(농수산물유통및가격안정에관한법률 제2조의 규정에 의한 농수산물유통시설을 제외한다), 업무시설, 숙박시설”이라고 규정되어 있으며, 같은조 제2항에는 “제1항의 규정에 의한 공개공지 또는 공개공간의 면적은 대지면적의 10퍼센트 이하의 범위안에서 건축조례로 정한다”라고 규정되어 있고, 같은조 제4항제1호에는 “법 제67조제2항의 규정에 의하여 공개공지 또는 공개공간을 설치하는 경우로서 법 제48조 및 법 제51조의 규정을 완화하여 적용하고자 하는 경우에는 다음 각호의 범위안에서 건축조례가 정하는 바에 의한다. 1. 법 제48조의 규정에 의한 용적률은 당해 지역에 적용되는 용적률의 1.2배이하”라고 규정되어 있으며, 같은시행령 제5조제4항제3호에는 “법 제4조의 규정에 의하여 다음 각호의 사항을 심의하기 위하여 특별시․광역시․도․시․군 및 구(자치구를 말한다. 이하 같다)에 지방건축위원회를 둔다. 3 다음 각목의 1에 해당하는 건축물(이하 “다중이용건축물”이라 한다)의 구조안전․피난 및 소방에 관한 사항 가. 문화 및 집회시설(전시장 및 동․식물원을 제외한다), 판매 및 영업시설, 의료시설중 종합병원 또는 숙박시설중 관광숙박시설의 용도에 쓰이는 바닥면적의 합계가 5천제곱미터이상인 건축물 나. 16층 이상인 건축물”이라고 규정되어 있고, 같은조 제5항에는 “제4항제3호의 규정에 의한 다중이용건축물중 16층 이상 또는 연면적 3만제곱미터이상인 다중이용건축물의 건축허가에 관한 사항인 경우에는 특별시․광역시 또는 도의 조례가 정하는 바에 의하여 이를 특별시․광역시 또는 도에 설치된 지방건축위원회의 심의사항으로 할 수 있다”라고 규정되어 있으며, 국토의계획및이용에관한법률 제78조제1항에 의하면 상업지역은 1천500퍼센트 이하의 범위안에서 대통령령이 정하는 기준에 따라 특별시․광역시․시 또는 군의 조례로 정한다고 규정되어 있고, 같은 법 시행령 제85조제1항에 의하면 일반상업지역은 300퍼센트 이상 1천300퍼센트 이하의 범위안에서 특별시․광역시․시 또는 군의 도시계획조례가 정하는 비율을 초과하여서는 아니된다고 규정되어 있으며, 같은조 제5항제1호에는 “법 제78조제4항의 규정에 의하여 다음 각호의 지역․지구 또는 구역안에서 건축물을 건축하고자 하는 자가 그 대지의 일부를 공공시설부지로 제공하는 경우에는 당해 건축물에 대한 용적률은 제1항 각호의 규정에 의한 해당 용적률의 200퍼센트 이하의 범위안에서 대지면적의 제공비율에 따라 특별시․광역시․시 또는 군의 도시계획조례가 정하는 비율로 할 수 있다. 1. 상업지역이라고 규정되어 있고, 서울특별시도시계획조례 제55조제1항에 의하면 일반상업지역은 800퍼센트(단, 4대문안은 600퍼센트)의 비율 이하로 한다고 규정되어 있으며, 같은조 제10항에 의하면 영 제85조제5항 각호의 지역․지구 또는 구역안에서 건축물을 건축하고자 하는 자가 그 대지의 일부를 공공시설부지로 제공하는 경우에는 당해 건축물에 대한 용적률은 제1항 내지 제4항의 규정에 의한 해당 용적률의 200퍼센트 이하의 범위안에서 다음의 기준에 의하여 산출되는 비율 이하로 한다. (1+1.3α)×제1항 내지 제4항의 규정에 의한 용적률, 여기서 α란 공공시설부지로 제공한 후의 대지면적 대 공공시설부지로 제공하는 면적의 비율을 말한다고 규정되어 있고, 서울특별시건축조례 제6조제1항제1호에는 영 제5조제4항의 규정에 의한 위원회는 다음 각호와 같이 구분하여 운영한다. 1. 서울특별시건축위원회 심의대상 가. 건축조례의 제정․개정에 관한 사항 나. 허가권자가 시장인 건축물 등에 대한 법 제5조의 규정에 의한 적용의 완화에 관한 사항 다. 국토의계획및이용에관한법률 제30조제3항의 규정에 의한 지구단위계획의 심의 라. 다중이용건축물중 16층이상 또는 연면적 3만제곱미터이상인 건축물의 건축계획(공개공지․조경․토지의 굴착계획 등의 계획을 포함한다.)”이라고 규정되어 있으며, 같은 조례 제22조제1항제2호 나목에는 “공개공지등의 면적은 대지면적(일반인 출입이 부분적으로 제한되는 공항시설 등에 대하여는 그 출입이 제한되는 부분의 면적 제외)에 대한 다음 각목의 비율이상으로 한다. 다만, 영 제31조제2항의 규정에 의하여 지정한 건축선 후퇴부분의 면적은 공개공지등의 면적에 포함하지 아니한다. 나. 연면적 합계가 1만제곱미터이상 3만제곱미터미만：대지면적의 7퍼센트”라고 규정되어 있고, 같은조 제3항제1호에는 영 제113조제4항의 규정에 의한 건축기준의 완화는 다음 각호와 같다. 1. 용적률의 완화 : 다음 산식에 의하여 산출된 용적률 이하, [1＋공개공지등 면적-(공개공지등 설치 의무 면적, 의무대상이 아닌 경우 대지면적의 5퍼센트)/대지면적]×서울특별시도시계획조례 제56조의 규정에 의한 용적률”이라고 규정되어 있으며, 이 심의기준에 의하면 용적률 차등적용을 규정하면서 허용용적률은 (합필개발부지의 최대용적률+기존도로 존치시 각각 부지의 용적률 합계)÷2라고 규정되어 있다.
나. 사안에 대한 검토
⑴ 피신청인은 도심재개발구역이나 지구단위계획구역에서는 지구단위계획 등 도시관리기법을 적용하여 적정 개발밀도를 유도하고 과밀 난개발 문제를 해결하기 위하여 다중이용건축물은 신축 그 자체로 경관, 교통 등 주변지역에 대한 파급효과가 상대적으로 매우 크고 이로 인해 도시의 공간구조가 바뀌는 등 당해 지역의 개발양상에 커다란 영향을 미치고 있어 시 전체의 합리적인 도시관리를 위해 2002. 4. 24. 이 심의기준을 신설하였는 바, 이는 도시의 계획적인 개발을 위한 정책적 조치이고, 실제 이 민원 지역은 교통이 매우 혼잡한 지역으로서 이 지역에 이 심의기준이 아닌 법정 용적률을 적용한다면 신청인들에게 특혜를 주게되는 결과가 될 우려가 있다고 한다.
⑵ 그러나, 헌법 제37조에 의하면 국민의 자유와 권리는 헌법에 열거되지 아니한 이유로 경시되지 아니하고 국가안전보장․질서유지 또는 공공복리를 위하여 필요한 경우에 한하여 법률로써 제한할 수 있다고 규정되어 있고, 헌법 제75조에 의하면 대통령은 법률에서 구체적으로 범위를 정하여 위임받은 사항과 법률을 집행하기 위하여 필요한 사항에 관하여 대통령령을 발할 수 있다고 규정되어 있으며, 지방자치법 제15조에는 “지방자치단체는 법령의 범위안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다. 다만, 주민의 권리제한 또는 의무부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다”라고 규정되어 있고, 같은법 제16조에는 “지방자치단체의 장은 법령 또는 조례가 위임한 범위안에서 그 권한에 속하는 사무에 관하여 규칙을 제정할 수 있다”라고 규정되어 있는 것으로 보아, 헌법은 법치주의를 기본이념으로 법률유보원칙을 명확히 규정하고 있고, 행정작용이 행해짐에 있어서는 국회가 제정한 법률이나 법률의 위임에 의한 법규명령 등 법적 근거가 요구된다 할 것인 바,
(가) 위 서울특별시도시계획조례에 의하면 이 대지에 대한 용적률은 600퍼센트이나 1,524.40㎡의 공개공지를 제공하면 약 657퍼센트까지 완화될 수 있음은 명백하고 이에 피신청인도 이의가 없는 것으로 보인다. 그럼에도 불구하고 피신청인이 이 건축물의 규모를 다시 제한하기 위해 어떠한 법률 또는 법규명령에 의하여 위임받은 바 없이 행정규칙에 불과한 이 심의기준을 신설하여 법정 용적률을 제한하는 것은 법률유보원칙에 위배되는 위법․부당한 행위인 것으로 판단된다.
(나) 건축법시행령 제5조제5항에 의하면 “제4항제3호의 규정에 의한 다중이용건축물중 16층 이상 또는 연면적 3만제곱미터이상인 다중이용건축물의 건축허가에 관한 사항인 경우에는 특별시․광역시 또는 도의 조례가 정하는 바에 의하여 이를 특별시․광역시 또는 도에 설치된 지방건축위원회의 심의사항으로 할 수 있다고 규정되어 있고, 서울특별시건축조례 제6조제1항에 의하면 서울특별시건축위원회의 심의대상이 다중이용건축물 중 16층 이상 또는 연면적 3만제곱미터이상인 건축물의 건축계획(공개공지․조경․토지의 굴착계획 등의 계획을 포함한다)이라고 규정되어 있다 하더라도, 건축법시행령 제5조 제4항 제3호 나목에는 “법 제4조의 규정에 의하여 다음 각호의 사항을 심의하기 위하여 특별시․광역시․도․시․군 및 구에 지방건축위원회를 둔다. 3. 다음 각목의 1에 해당하는 건축물(이하 “다중이용건축물”이라 한다)의 구조안전․피난 및 소방에 관한 사항, 나. 16층이상의 건축물”이라고 규정되어 있으므로, 위와 같이 건축법시행령 제5조제5항 및 서울특별시건축조례 제6조제1항에 이 민원과 같은 16층 이상 또는 연면적 3만제곱미터 이상인 다중이용건축물의 건축허가에 관한 사항인 경우에는 특별시․광역시 또는 도의 조례가 정하는 바에 의하여 특별시․광역시 또는 도에 설치된 지방건축위원회의 심의사항으로 할 수 있도록 규정되어 있다 하더라도 이로 인하여 심의하여야 할 범위가 더 포괄적으로 확대되어 이 민원과 같이 법정 용적률을 더욱 제한할 수 있는 심의권한을 갖는 것은 아니라고 판단된다.
(3) 한편, 피신청인의 주장대로 이 지역이 도시관리기법을 적용할 수 없는 지역이나 불가피하게 용적률을 제한할 필요성에 따라 이 건 심의기준을 근거로 용적률을 제한할 수 밖에 없었다 하더라도 이 심의기준 신설 이후 약 3년이 지난 현재까지 법적 근거(서울특별시도시계획조례 등에 용적률을 제한할 수 있는 근거규정)가 없는 점 등에 비추어 볼 때, 피신청인의 주장은 받아들이기 어려운 것으로 판단된다.
(4) 나아가, 건설교통부도 이 심의기준에 대하여 법률적 근거가 없어 절대적인 기준이 될 수 없다고 해석하고 있는 점을 고려할 때 이 심의기준은 위법․부당한 것으로 판단된다.
4. 결 론
그렇다면, 이 심의기준의 폐지를 구하는 신청인들의 신청은 이유있으므로 민원사무처리에관한법률 제32조제2항의 규정에 의하여 피신청인에게 제도개선권고를 하기로 하여 주문과 같이 의결한다.